Guide OCDE sur le devoir de diligence (2011) : Une réponse internationale aux « minerais de conflit » du Congo
Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d'approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque.
- Le Guide OCDE sur le devoir de diligence (2011) : Une réponse internationale aux « minerais de conflit » du Congo
Le Guide OCDE sur le devoir de diligence (2011) : Une réponse internationale aux « minerais de conflit » du Congo#
Analyse critique du cadre mondial visant à assainir les chaînes d’approvisionnement en minerais, son impact sur l’est de la RDC et la perspective congolaise sur responsabilité, marchés et justice.
Analyse historique et économique par un expert des Grands Lacs | Publié le 28 octobre 2023
En 2011, l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) publiait un document qui deviendrait la pierre angulaire des efforts mondiaux pour traiter l’une des dimensions les plus tragiques du conflit congolais : le « Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque ». Ce cadre technique et volontaire fut conçu pour aider les entreprises à éviter de s’approvisionner en minerais finançant la violence, les violations des droits humains et la corruption. Pour la République Démocratique du Congo (RDC), en particulier les provinces déchirées de l’Est, ce Guide fut salué par certains comme un pas attendu vers la rupture du lien mortifère entre ressources naturelles et conflit. Pour d’autres, il constituait une imposition externe risquant de stigmatiser toute une région et d’appauvrir les creuseurs artisanaux sans apporter de justice. Une décennie plus tard, d’un point de vue congolais, l’héritage du Guide OCDE est complexe, révélant à la fois les possibilités et les profondes limites des solutions basées sur le marché face à des problèmes profondément politiques, ancrés dans l’agression transfrontalière, la faillite de l’État et les structures économiques coloniales.
Le lien sanglant : Minerais et atrocités dans l’est du Congo#
Pour comprendre la portée du Guide OCDE, il faut d’abord affronter la sombre réalité qu’il prétendait adresser. Depuis le milieu des années 1990, l’est de la RDC (Nord et Sud-Kivu, Ituri, Maniema) est l’épicentre d’une économie de guerre alimentée par les ressources. La région repose sur certains des gisements les plus riches au monde d’étain (cassitérite), de tungstène (wolframite), de tantale (coltan) et d’or – des minéraux critiques pour l’électronique, l’aérospatiale et l’automobile.
Le schéma, méticuleusement documenté par les Groupes d’experts de l’ONU et des organisations de défense des droits humains comme Global Witness et Human Rights Watch, fut systématique : Les groupes armés, et souvent des unités de l’armée nationale (FARDC), s’emparaient du contrôle des sites miniers et des routes commerciales. Ils imposaient ensuite des taxes illégales aux creuseurs, transporteurs et négociants, utilisant les recettes pour acheter des armes, payer des soldats et enrichir les commandants. Ce moteur économique a soutenu une multitude d’acteurs, dont les FDLR (Forces Démocratiques de Libération du Rwanda), diverses milices Mai-Mai, et les rébellions soutenues par le Rwanda et l’Ouganda comme le RCD, le CNDP, et plus tard le M23.
Le coût humain fut, et reste, catastrophique. L’exploitation des minerais n’était pas une activité secondaire ; c’était un objectif central de la violence. Pour contrôler les mines, les groupes armés ont commis massacres, viols comme arme de guerre, déplacements forcés et travail forcé. Le Rapport Mapping de l’ONU (2010) a détaillé des centaines d’atrocités liées à cette lutte pour le contrôle des ressources. Les creuseurs artisanaux, y compris des enfants, travaillaient dans des conditions proches de l’esclavage pour un salaire de misère, tandis que la valeur réelle était captée par des intermédiaires armés et des réseaux internationaux. L’État congolais, faible et corrompu, était souvent incapable ou peu désireux d’affirmer son autorité, certains de ses officiels étant directement complices du commerce illicite.
Les minerais « 3TG » : Les trésors maudits du Congo#
Étain (Cassitérite) : Utilisé dans la soudure pour l’électronique. Zones clés : Walikale, Masisi.
Tantale (Coltan) : Vital pour les condensateurs des téléphones et ordinateurs. Zones clés : Kalehe, Maniema.
Tungstène (Wolframite) : Utilisé dans l’éclairage et les alliages métalliques. Zones clés : Masisi.
Or : Le plus fongible et lucratif. Alimente les conflits dans l’Ituri, le Sud-Kivu et au-delà.
Ces « minerais de conflit » sont devenus la cible de l’advocacy international, conduisant à la Section 1502 de la loi américaine Dodd-Frank (2010) et, subséquemment, au Guide OCDE. Cependant, cette focalisation a parfois occulté d’autres ressources critiques comme le cobalt (pour les batteries), le cuivre et le bois, qui alimentent également la corruption et les conflits sans être initialement inclus dans ces cadres.
Genèse et contenu du Guide OCDE sur le devoir de diligence#
Le Guide OCDE n’est pas né dans un vide. Il est issu de négociations multipartites impliquant gouvernements, industries et société civile, en réponse à une intense pression publique suite aux campagnes sur les « diamants du sang » et le « coltan du conflit ». Sa publication en 2011 fournit un manuel détaillé, étape par étape, pour aider les entreprises à identifier et atténuer les risques dans leurs chaînes d’approvisionnement minéral. Au cœur du Guide se trouve un cadre en cinq étapes pour le devoir de diligence :
| Étape | Actions clés | Objectif du point de vue congolais |
|---|---|---|
| 1. Établir des systèmes de gestion d’entreprise solides | Adopter une politique de chaîne d’approvisionnement, structurer la gestion interne, et établir un système de contrôles et de transparence. | Forcer les entreprises à reconnaître leur complicité potentielle et à intégrer les réalités congolaises dans leur cartographie des risques. |
| 2. Identifier et évaluer les risques dans la chaîne d’approvisionnement | Cartographier la chaîne d’approvisionnement de la mine à la fonderie/raffinerie, et évaluer les risques de contribuer à un conflit ou à des violations des droits humains. | Traçabilité : Rendre visible et accountable le parcours d’un minéral depuis une fosse congolaise jusqu’à un appareil électronique. |
| 3. Concevoir et mettre en œuvre une stratégie de réponse aux risques | Communiquer les conclusions, élaborer un plan de gestion des risques, et envisager de cesser le commerce avec des fournisseurs non conformes. | Conduire à la création de chaînes d’approvisionnement « sans conflit » et, espérons-le, à une sécurité et une légalité accrues sur les sites miniers. |
| 4. Réaliser un audit indépendant par un tiers | Faire auditer les pratiques de devoir de diligence des fonderies/raffineries contre la norme OCDE (souvent via des programmes comme l’Initiative pour des Minerais Responsables). | Fournir une vérification externe, établissant la crédibilité des allégations de chaînes « sans conflit ». |
| 5. Publier un rapport annuel sur le devoir de diligence | Rendre compte publiquement des pratiques et conclusions en matière de devoir de diligence. | Permettre à la société civile congolaise et à la communauté internationale de tenir les entreprises pour responsables. |
Le Guide est complété par un Supplément sur l’étain, le tantale et le tungstène et un Supplément sur l’or. Il promeut le développement de systèmes de « scellement et traçabilité » et de chaînes commerciales certifiées, comme le programme ITSCI, qui est devenu dominant dans la région des Grands Lacs.
L’expérience congolaise : Impacts mitigés et conséquences imprévues#
La mise en œuvre du Guide OCDE, souvent impulsée par des législations en aval comme Dodd-Frank, a eu des effets immédiats et profonds sur le terrain. Initialement, la réaction fut un embargo de facto. De 2011 à 2012, de nombreuses entreprises occidentales, craignant des risques juridiques et réputationnels, ont simplement cessé de s’approvisionner dans la région des Grands Lacs. Cela a provoqué un effondrement des prix des minerais et un choc économique sévère pour des centaines de milliers de creuseurs artisanaux et leurs familles, entièrement dépendants de ces revenus. Comme le déplorait un responsable de coopérative minière du Sud-Kivu à l’époque : « On nous traite de criminels pour creuser la terre et nourrir nos enfants, mais qui va les nourrir maintenant ? »
Avec le temps, avec l’établissement de chaînes d’approvisionnement certifiées, certaines exportations formelles ont repris. La création de mines « vertes » ou « sans conflit » offrait la promesse de meilleures conditions. Cependant, du point de vue congolais, plusieurs problèmes critiques ont persisté :
1. Le coût et le contrôle de la certification : Des programmes comme ITSCI sont coûteux, et ces coûts sont souvent supportés par les acteurs congolais (creuseurs, coopératives, exportateurs). Le système est aussi largement géré par des entités internationales, conduisant à des accusations de nouvelle forme de colonialisme économique, où des acteurs externes contrôlent l’accès au marché.
2. Le déplacement du problème : Le commerce illicite n’a pas disparu ; il s’est adapté. L’or, de par sa haute valeur et sa facilité de contrebande, a largement échappé au système. Les réseaux illicites ont changé d’itinéraires, et les groupes armés se sont tournés vers d’autres sources de revenus comme le bois, le cannabis et la taxation des populations. La question fondamentale du contrôle militarisé du territoire et des ressources n’a pas été résolue par le seul devoir de diligence.
3. L’absence de justice et de construction étatique : Le cadre de l’OCDE est un outil de gestion des risques pour entreprises. Il ne vise pas à poursuivre les auteurs, démanteler les réseaux criminels transnationaux, ou renforcer la capacité de l’État congolais à administrer ses propres ressources. Pour de nombreux Congolais, cela revenait à traiter le symptôme (les minerais finançant le conflit) en ignorant la maladie (l’impunité, l’agression étrangère, la défaillance de la gouvernance).
Une critique majeure émanant des intellectuels et mouvements de base congolais est que l’étiquette « sans conflit » peut être une fiction trompeuse. Une mine peut être certifiée exempte de contrôle direct par un groupe armé, mais exister toujours dans un écosystème plus large de violence structurelle. Les creuseurs peuvent gagner un salaire de misère, travailler dans des conditions mortelles, subir l’extorsion par des officiels étatiques, et n’avoir aucun accès aux services sociaux. Les minerais peuvent être « propres » selon la définition étroite de conflit de l’OCDE, mais l’extraction reste intégrée dans une injustice et une pauvreté profondes. Le cadre n’impose pas de salaire décent, de développement communautaire ou de protection environnementale. Ainsi, il risque de légitimer un statu quo intrinsèquement exploiteur en lui apposant un sceau « responsable ». La vraie responsabilité, de ce point de vue, exigerait une restructuration radicale du partage des bénéfices et des relations de pouvoir dans le secteur minier.
Le Guide OCDE cible principalement les entreprises. Pourtant, du point de vue congolais, les acteurs centraux alimentant le conflit sont les gouvernements du Rwanda et de l’Ouganda, et leurs élites commerciales. Comme documenté extensivement par les rapports de l’ONU, ces pays ont servi de plaque tournante pour le transit et l’exportation des minerais du conflit, offrant une couverture politique et militaire aux réseaux de contrebande. Le Guide OCDE, en se concentrant sur les chaînes d’approvisionnement des entreprises, laisse involontairement ces sponsors étatiques de l’instabilité hors de portée. De plus, les consommateurs ultimes de ces minerais – les entreprises d’électronique, d’automobile et de joaillerie en Europe, Amérique du Nord et Asie – ont historiquement bénéficié de prix plus bas rendus possibles par le conflit et l’exploitation. Le Guide leur demande de gérer le risque, pas nécessairement de payer des réparations ou d’altérer significativement les termes de l’échange qui désavantagent les producteurs congolais. Cela souligne une asymétrie fondamentale dans l’ordre économique global.
Héritage et voie à suivre : Au-delà du devoir de diligence#
Plus d’une décennie après son adoption, le Guide OCDE est une norme mondiale établie. Il a sensibilisé, créé un langage commun et stimulé quelques initiatives positives. Cependant, ses limites à transformer la réalité dans l’est du Congo sont évidentes, alors que violence et commerce illicite se poursuivent sans relâche.
5 étapes
L’avenir, du point de vue congolais, doit impliquer de compléter les mécanismes de marché par une responsabilité politique et juridique. Cela inclut :
- Renforcer l’autorité de l’État congolais : Construire une administration minière et une force de sécurité professionnelles, bien payées, capables de sécuriser les zones minières et de collecter des taxes pour le bien public.
- Action juridique internationale : Utiliser les lois existantes (comme la loi américaine Global Magnitsky) et soutenir les enquêtes de la CPI pour sanctionner les individus et entreprises impliqués dans le commerce illicite et les violations des droits humains, quelle que soit leur nationalité.
- Soutenir les droits des creuseurs artisanaux : Aller au-delà de la certification pour autonomiser les coopératives minières, garantir des prix équitables, et investir dans le développement communautaire et les moyens de subsistance alternatifs.
- Aborder l’agression régionale : La communauté internationale doit exercer une pression diplomatique constante sur le Rwanda et l’Ouganda pour qu’ils cessent le soutien aux groupes armés et aux réseaux de contrebande. Le devoir de diligence devrait s’étendre aux systèmes financiers qui blanchissent les produits de ce commerce.
Le Guide OCDE était un premier pas nécessaire pour reconnaître la connexion de l’économie globale avec la souffrance congolaise. Mais pour les peuples de l’est du Congo, il restera un outil incomplet tant qu’il ne s’inscrira pas dans une stratégie plus large qui affronte les causes racines du conflit : l’exploitation prédatrice des ressources par une coalition d’élites locales, d’États voisins et de corporations internationales, opérant dans un cadre d’impunité persistante.
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Faire un don pour soutenir notre travailRéférences & Lectures Complémentaires#
Documents officiels & ressources :
- OCDE (2011). « Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais » (Site officiel, documents en français).
- OCDE (2016). « Guide OCDE : Édition 3 » (PDF) – La version consolidée.
- Rapports du Groupe d’experts de l’ONU sur la RDC. Rapports archivés – pour la documentation continue du lien minerais-conflit.
Analyses critiques et contexte :
- Autesserre, Séverine. (2021). Les Pièges de la paix : Sur le terrain des guerres oubliées. Éditions du Seuil. (Inclut une critique des initiatives internationales sur les minerais).
- Cuvelier, J., et al. (2014). « Analyser l’impact de la loi Dodd-Frank sur les communautés minières congolaises ». Réseau Paix, Sécurité et Développement.
- Global Witness. (Divers). Page de la campagne sur les minerais de conflit – rapports d’investigation.
- Pole Institute. (2012). « Les minerais des conflits en RD Congo : Mythes et réalités ». Analyse d’un think tank basé à Goma.
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- Article connexe : « Géologie du pouvoir : Exploitation minière, colonialisme et résistance dans la ceinture du cuivre du Katanga ».
- Article connexe : « Du Congo à votre poche : La chaîne d’approvisionnement de la souffrance ».
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